审计"问诊"城投

随着2023年7月中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，全国地方债务化解工作进入攻坚阶段。

一方面，监管政策、窗口指导成为城投防范化解地方债务风险的约束机制。另一方面，审计工作也成为城投公司发现和解决问题的关键一招。多位城投行业人士在接受《中国经营报》记者采访时表示，对于城投公司在举债融资中存在的不规范问题以及在项目运行中存在的风险问题，审计工作已成为发现问题的重要手段。唯此才能压实城投公司主体责任意识，实现防风险与促转型并行发展。

转型的前奏

“连续一星期，足不出户办公楼，但是每天微信步数都超过1.5万步。”说起最近的审计工作，江西一家县域城投公司投融资部负责人向记者描述了这样一个工作侧影。前不久，该城投公司所在省份进行为期两个月的国有企业审计工作，繁忙程度可想而知。

记者注意到，对于城投公司的审计包括几大方面，如融资成本、债务投向、市场化转型等。

眼下，城投审计成为常态化工作。而对于城投公司来说，继续通过市场化招聘专业人士来调整工作内容。在上述城投公司投融资部负责人看来，每次的审计重点不同，但是投融资都是重点之一。“对于审计而言，一方面是为了完成上级的审计工作部署，另一方面也是为了完成工作的转型前奏工作。”

在多位城投行业人士看来，城投审计工作已经成为摸清家底儿和防范化解风险的重要环节。例如在资产审计方面，不少城投公司存在的闲置资产一直处于“躺平”状态，但是经过审计并形成清查报告之后，闲置资产和预期价值就一目了然，便于未来的资产整合。

除了资产审计之外，山东某地审计局一篇文章显示，审计工作主要从具体业务入手，筛选出异常高息融资业务。审计过程中，可依据标准债券融资成本低于非标融资的普遍规律，剖析每笔业务融资利率与融资类型是否匹配。值得注意的是，向融资中介支付咨询费、顾问服务费等居间费用，同样属于融资过程中支付的对价，计算过程应一并计入融资成本。若发现某笔融资利率存在异常，如某企业以11%综合成本承接了一笔融资租赁业务，而同期同等业务平均成本仅为8%，就应聚焦决策背后分析原因，重点揭示是否未经集体决策或擅自决策举借高成本融资，及背后可能隐藏的权力寻租或利益输送问题。

对此，有业内人士向记者透露，就区县城投来说，个别城投公司负责人被司法部门留置或者接受纪检监察部门审查调查，多数是因为融资居间费的原因。“虽然很多县域城投公司连AA级主体信用评级都拿不到，但这不是可以肆意发行非标融资的原因。就目前来看，很多县域城投公司也在积极压降非标融资比例，甚至很多公司已经做到了非标融资比例不超过15%。可能短期会出现资金困难，但是从长远来看，有利于城投公司整体防范化解地方债务风险。”

记者注意到，除了融资息费问题是审计的重点之外，对于城投公司的审计亦包括偿付环节，债务成本高成为审计的重点之一。

东部省份一家城投公司融资部负责人直言，就在2023年年底，公司准备用一笔银行贷款偿还一笔非标到期债务。但是贷款利率比以往略高1个百分点。为此，城投公司遭到了审计部门的问询。从如此严格的问询机制来看，其主要目的在于防范城投新增隐性债务。

采访中，无论是城投公司相关人士还是金融机构从业人员均表示，防范地方政府新增隐性债务已经成为一条不可逾越的红线，从过往的审计中，城投公司也逐步在从业中开始防范隐性债务的新增问题。有业内人士告诉记者，审计工作除了审计既有问题之外，也在警示城投公司在化解存量债务时有哪些动作不能做。“比如一些公益性项目，一些城投公司以为很‘巧妙’地将其包装为专项债项目，或者直接挪用专项债，用于偿还到期的城投债，这些都是重点审计的领域。再如少部分城投公司滥用特许经营权，虽然获取了资金，但是在审计环节也会被标注为违规资金并被问责。”

在多位城投公司负责人看来，城投转型是长期性、系统性的工程，而资金是根本，如果不从源头化解资金存在的隐患，那么未来即便有再好的项目，也无法发挥作用。值得一提的是，近年来，多省明确提出把城投公司转型作为“一把手”工程。可以显见，城投公司改革转型的道路上，多地呈现高度重视、高位推动、高效推进的机制，城投转型和发展前景极为可观。

从问题到经验

从微观公司再到宏观审计，国家层面的审计力度也持续不减。

2024年3月，国务院召开的防范化解地方债务风险工作视频会议也明确提出“要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型”。

2023年12月26日，审计署审计长侯凯在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，作《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》（以下简称“审计工作报告”）。截至报告发布，审计整改推进力度较大，有关机构共整改问题金额9570多亿元，制定完善规章制度1600多项，追责问责2540多人。

在新增隐性债务方面，审计工作报告指出，49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。针对违规新增隐性债务问题，46个地区已将违规举借的196亿元隐性债务录入政府隐性债务统计系统，通过废除政府回购条款、支付拖欠工程款等偿还隐性债务110.21亿元，追责问责44人。对比来看，违规新增隐性债务415.16亿元，其中306.21亿元已经通过计入隐债或偿还等方式，还有109亿元有待进一步整改。对此，中国投资咨询有限责任公司战略与管理咨询事业部负责人、研究中心主任王小文认为，对于各地政府和投融资平台公司而言，严防新增隐性债务是红线，在投融资工作中要严守合规底线，审慎开展前期工作，避免后期审计整改和问责。

而在专项债券管理相关问题方面，审计工作报告指出，一是专项债券申报环节的问题，20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元。二是专项债券使用环节的问题，5个地区将50.03亿元违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域；47个地区违规挪用157.98亿元；5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年年底有60.27亿元结存未用。

审计工作报告认为，本次审计抽查出的问题具有一定的代表性，相关整改工作也在持续推进。对于各地政府和平台公司而言，在专项债券发行和使用全过程中，不要过度包装项目预期收益，确保项目前期手续完备、成熟度高，使用环节切勿挪用债券资金，按工程进度支付避免资金结存。唯有如此，才能规范地使用专项债券资金，行稳致远。

值得注意的是，眼下的审计工作，除了对城投公司进行全方位的“体检”之外，监管部门对会计事务所也进行审计工作。财政部官网信息显示，2023年7月，因多家城投类主体的审计问题，财政部对两家会计事务所以及六名注册会计师进行处罚。处罚原因包括“期初金额检查执行不到位”“审计调增企业无形资产和营业外收入的依据不充分，发表的审计意见不恰当”等。

记者梳理发现，各地审计报告披露不少不规范的政府投融资行为之外，各地也在不断总结好的经验做法。如江苏省在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。作为政府和平台债务规模大省，江苏省建立全口径的债务管理体系，有助于更加科学地开展债务管理；湖南省通过加强项目投资决策的管理，将财政承受能力评估嵌入项目决策和立项管理流程，让财政资金的使用更加规范、更有效能；安徽省持续强化政府专项债券申报、审核、发行等环节的监管，严格审核专项债券平衡方案，防范债务偿付风险。同时，压实市县主体责任，建立违规使用专项债资金通报机制。