税专家谈：加快建设全国统一大市场 发挥税收作用 打破市场分割

 作者：赵福昌 孙维

通过优化税制结构，完善地方税体系，规范税收优惠政策和完善税收征管机制等，更好发挥地方政府在提供公共产品、改善投资环境、弥补市场失灵等方面的积极作用。

近日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，明确提出加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。税收是处理政府与市场关系的重要工具和手段，在建立全国统一大市场中具有举足轻重的作用。

科学理解全国统一大市场的内涵

笔者认为，全国统一大市场是在国内形成一个完备的商品与要素市场（资本、土地、劳动力、技术、数据）体系，要素和商品基于市场机制自由流动，实现资源的优化配置，各地区融合成一个相互依存、有机统一的市场状态。这其中既包括要素市场，也包括商品和服务市场，还包括新的市场业态等。

有效市场和有为政府是加快建设全国统一大市场的重要原则。税收一头连着政府，一头连着市场。在促进全国统一大市场建设中作用至关重要，可以通过优化税制结构，完善地方税体系，规范税收优惠政策和完善税收征管机制，更好发挥地方政府在提供公共产品、改善投资环境、弥补市场失灵等方面的积极作用，弱化地方政府对当地经济活动的过度干预。

加快建设全国统一大市场，应着力推动国内市场高效畅通和规模拓展，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，进一步降低市场交易成本，促进科技创新和产业升级，培育参与国际竞争合作新优势等。

全国统一大市场建设面临的问题

目前，实践中还存在一些妨碍全国统一大市场建设的问题，概括起来大致有三类。

人为分割。主要是受地方保护主义等人为因素影响形成的壁垒，导致市场的潜在分割。我国的税制以间接税为主体，税收主要在生产环节征收，给地方政府不当保护本地区经济发展提供了一定的动机。地方政府出于自身利益考虑，可能采取经济、行政乃至法律手段影响商品要素标准、价格，或是制定区域优惠政策，给全国统一大市场的形成造成阻碍。

垄断分割。主要是垄断等市场状态造成的分割，包括传统的国有企业的行业垄断；也包括新经济新业态发展产生的新的垄断，如数字经济条件下平台经济的垄断等。对于新经济出现的新垄断问题，尚未结合要素贡献合理界定所有权属及分配原则，导致地区间财力分配不平衡加剧，同时可能发生地方政府盲目投资上项目以及为吸引头部平台注册而过度干预经济、扰乱市场秩序的行为。

自然分割。自然分割属于物理分割，这是传统的市场分割的主要制约因素，既有空间距离、交通、基础设施等物理因素，也有文化、习惯等社会因素形成的自然分割，如农村地区、偏远落后地区的市场等。

发挥税收作用促进全国统一大市场建设

完善税制和税收征管机制，弱化市场保护的利益动机。一是完善税制，弱化地方保护的利益动机。我国的税制完善过程也是促进税收公平和促进全国统一大市场的形成过程。从1994年税制改革实施，到增值税转型、扩围改革，都在为公平统一的市场奠定制度基础。当前，促进全国统一大市场的形成，需要进一步优化税制，提高直接税比重，如积极稳妥推进房地产税改革，完善财产税体系，降低间接税比重，减少税收与生产的关联性，削弱地方进行区域保护干预经济的动机。完善税收征管机制，推进消费税征收环节后移改革，弱化税收与生产端的关联和地方的收入利益动机。二是慎重出台差异化区域税收优惠政策，税收优惠政策应重“普惠”轻“特惠”，维护公平市场竞争环境。新的优惠政策尽量以普惠型政策为主，若确需出台针对特殊区域、产业和特定人群的特惠型政策，尽可能明晰其使用条件、范围和要实现的效果，既可以确保政策目标实现，又能避免偏离目标的负向激励行为。

完善税收政策，化解市场垄断带来的制约。一是制定相关税收政策，配合国企特别是垄断行业的改革，在保障国家对国民经济命脉和战略性行业的控制之外，尽可能促进现有垄断行业如能源、电力等的市场化改革，有效解决垄断对统一大市场的制约。例如，配合垄断行业改革，通过税收优惠鼓励垄断行业非战略性环节上的企业的市场化改革。二是完善增值税税制，使其更适应数字经济等新业态。一方面，针对数字经济的税制设计应有助于促进数据要素流动。数据是数字经济最重要的生产要素，应针对平台企业在各行各业中逐步渗透的态势，保证市场中的不同主体平等获取生产要素，助力传统企业尤其是制造业发展和就业稳定，实现依据市场规则、价格、竞争情况进行要素配置，推动形成更加公平完善的市场体系。例如，对数据产权公共属性作出界定并明确收益分配，在此基础上完善有益于数据要素的税收政策，以及完善对平台征税及相关管理规定。另一方面，针对数字经济的税制设计应注意消除利益动机带给市场的影响。例如，明确界定平台税收的归属，强化优惠政策管理，避免地方恶性竞争吸引平台到当地设立。针对平台经济价值创造与分配所处空间分离的现象，建议在确保用户隐私安全的基础上，科学合理地界定传统税制下的要素内涵和相关确认原则，借助移动互联网、大数据、云计算等新兴技术确认消费地（数字交易收货人地址），明确由消费者所在地税务机关征收增值税，避免各地为取得“无主税源”竞相以各种财政返还引进平台公司入驻而展开有害税收竞争。由于我国目前采取的是“生产地原则”分配地方级增值税，在实践中如果按照数字交易的收货人地址确定该笔交易所对应的税收收入的归属，则难以与线下销售货物和提供劳务缴纳增值税的管理规则统一。因此长期来看，建议由中央政府统一征收增值税，在对出口和留抵税额进行退税后，按照与消费、人口挂钩的指标通过“公式法”重新分配地方级增值税，优化地方政府之间的增值税横向分配，以此激励地方政府提供更优质的基本公共服务和消费环境，由服务企业转向服务当地居民，由重投资转向重消费，既适应新的经济业态，提高要素生产率，也可以促进加快建立全国统一大市场。

发挥调节作用，助力解决市场自然分割。一是制定税收优惠政策，促进农村特别是偏远地区电商发展，支持物流运输等方面的发展，助力城乡统一大市场的形成。二是发挥税收的筹资功能，促进农村特别是偏远地区交通、信息等基础设施建设，为统一全国大市场创造条件。

（作者系中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心研究员、助理研究员）